Deutschland ein Sommermärchen
Kommunen in der Migrationspolitik: Integrationsmotor oder Grenzwacht?
01.12.2021
Deutschland
Hauptstadt: Berlin
Einwohner:innen: 83.155.031
Thüringen: Erfurt, die Kreisstadt Mühlhausen liegt zwischen Altena und Dresden.
Einwohner:innen: 2.1 Mio (Thüringen), 36.000 (Mühlhausen)
Sprachen: Deutsch, mit spezifischer Dialektabwandlung
Schon gewusst?
- Der Konstrukteur der New Yorker Brooklyn Bridge stammt aus Mühlhausen
- Das Mühlhauser Herthä-Pflaumenmus hält einen bundesweiten Marktanteil von 51.5%.
- Der Thuringia Funpark in Mühlheim ist eine der größten Skateanlagen in Deutschland.
Translation
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Im langen Sommer der Migration ab 2015 tritt einmal mehr die Krisenhaftigkeit des europäischen Grenzregimes offen zutage, obschon es sich eigentlich um ein zyklisch-wiederkehrendes Phänomen handelt. Dabei scheinen die multiplen Grenzregimekrisen immer vorgelagerte Krisen innerhalb der systemimmanenten Krise des Akkumulationsregimes zu sein.1 Auffällig ist die vermeintliche Dichotomie zwischen Bund und Kommune. Der Bund verfolgt hierin eine widersprüchliche Migrationspolitik. Einerseits betont er die nationale Deutungshoheit in der Migrationssteuerung. Andererseits weiß die Bundesregierung um die Notwendigkeit der Kommune als „Integrationsmotor“.2 In den Kommunen treffen People on the Move derweil tagtäglich auf das Grenzregime, doch die Situation stellt sich hier mitunter gänzlich anders dar.3 Denn in der Kommune werden die nationalen Grenzen ebenso ausgehandelt wie an der physischen Außengrenze.4 Es stellt sich also v.a. eine grundsätzliche Frage: Wie beeinflussen die Kommunen das Grenzregime?
Viele Kommunen fühlen sich im langen Sommer der Migration alleingelassen und überfordert. Dies führt aber weniger zu Verdruss als vielmehr zu einem neuen Selbstbewusstsein sich aktiv als Migrationsexpert:innen einzubringen und sich mit zivilgesellschaftlichen Akteur:innen zusammenzuschließen.5 Die Kommune gilt durch die Hilfsbereitschaft der vielen Ehrenamtlichen und unzählige Integrationsprojekte als humanitärer und integrierender als der Bund.6 Dieser local turn sollte aber nicht mit einer Romantisierung der Kommune einhergehen. Die Kommune hat weder juristische, politische und organisatorische Hoheitsrechte in allen migrationsrelevanten Bereichen noch ist sie ein machtfreier Raum; mitunter (re-)produziert sie folglich bestehende Herrschaftsverhältnisse. Daher muss eine kritische Untersuchung den diversen migrationspolitischen Agenden in unterschiedlichen Kommunen gerecht werden. Im Wohnungssektor haben Kommunen den größten (migrationspolitischen) Handlungsspielraum. Der Zugang zum Wohnungsmarkt entscheidet für Menschen mit prekärem Aufenthaltsstaus über das Maß an Entscheidungs- und Bewegungsfreiheit. Daher konkretisiere ich meine obige Leitfrage: Wie beeinflussen Kommunen durch den Wohnungsmarkt das kommunale Grenzregime?
Kommunalisierung der deutschen Migrationsgovernance: Austerität vs. Self-Empowerment
Eine kommunale Migrationspolitik wurde im Grunde erst ab den 1970er Jahren durch die Widersprüchlichkeit des Anwerbestopps und die dadurch ausgelöste Autonomie der Migration etabliert.
Als Reaktion auf die Ölkrise 1973 veranlasste die vom damaligen Bundeskanzler Willy Brandt (SPD) angeführte Bundesregierung einen generellen Anwerbestopp. Bestehende Arbeitserlaubnisse wurden nicht verlängert. Dadurch verringerte sich die Zahl der legal Erwerbstätigen. Das Ziel war es, durch die Nationalisierung des Wohlfahrtsstaats die Arbeitsmigrant:innen als Puffer zu verwenden, um die Wirtschaftskrise bestmöglich zu überwinden 7.
Tatsächlich reagierten große Teile der betroffenen Menschen aber autonom und subversiv auf diese Entscheidung. Die Nettomigration stieg aus Angst nicht mehr in die BRD zurückkehren zu dürfen. Folglich entfernte sich der politische Diskurs auf Bundesebene zunehmend von der Lebensrealität vieler Menschen, da de facto mehr Zuwanderer:innen ihren Alltag prägten. Zudem stärkten zahlreiche Gerichtsurteile die sozialen Rechte ehemals Angeworbener, aufgrund ihrer finanziellen Beitragszahlungen an die Sozialsysteme 7.
Insbesondere größere Städte (allen voran Stuttgart, Frankfurt a.M. und Essen) begriffen früh, dass Deutschland bereits ein Einwanderungsland geworden war.6 So wurden einzelne Integrationsmodellprojekte entwickelt. Problematisch war stets die unsichere Projektfinanzierung, aufgrund der kommunalen Abhängigkeit von den Finanzleistungen des Bundes. Noch die 1980er und 1990er waren von der Widersprüchlichkeit auf Bundesebene (Rückkehrforderung vs. zeitlich limitierte Integration) geprägt. In den Kommunen professionalisierten und institutionalisierten sich daraufhin immer mehr Integrationsprojekte. Gleichzeitig konterkarierten steigende Arbeitslosigkeit und diskursive Verschiebungen nach rechts erstere Entwicklungen.7
Die 1990er Jahre sind zunehmend von einer Radikalisierung der politischen Debatte geprägt. Diese finden letztlich ihren Höhepunkt in den rassistischen Pogromen etwa in Rostock-Lichtenhagen und Hoyerswerda. Wegen des anhaltenden Bürger:innenkriegs im ehemaligen Jugoslawien stieg die Zahl Schutzsuchender zwischen 1990 und 1993 weiter an. Hierin erkannte die CDU/CSU eine strategische Chance das Asylrecht im Grundgesetz zu verschärfen – ein politisches Ziel, das bereits seit den 1980er Jahren am Koalitionspartner FDP und der Opposition aus Bündnis 90/Die Grünen und SPD scheiterte. Es folgte eine akribische Kampagne, die rassistische-sozialchauvinistische Vorurteile nährte. Verschiedene Medien (z.B. Welt, Spiegel und FAZ) heizten die Debatte mit an. Im Sommer 1992 gab zunächst die FDP, später die SPD ihr Veto angesichts des bevorstehenden Superwahljahres 1994 auf. Die Folge ist 1993 der Asylkompromiss.7
Der Schutzbereich des Artikel 16a „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“8 wurde durch die Einführung sogenannter sicherer Dritt- und Herkunftsstaaten und die Flughafenregelung stark eingeschränkt. Die Verschärfung der Visumspflicht macht es seither beinahe unmöglich auf herkömmlichem Weg nach Europa und Deutschland zu flüchten, womit die Menschen auf tödliche Routen gezwungen werden. Des Weiteren wurden die Sozialhilfen im Asylbewerberleistungsgesetz erheblich reduziert und Bürger:innenkriegsflüchtlinge aus dem Asylverfahren exkludiert.7
Erst die 2000er zeigten flächendeckend einen Bedeutungszuwachs kommunaler Migrations- und Integrationspolitik. Immer mehr Städte lernten in Netzwerkstrukturen voneinander, evaluierten und beobachteten integrationspolitische Schritte und inkludierten eine wachsende Anzahl an Akteur:innen. Diese Entwicklungen schufen ein neues kommunales Selbstbewusstsein und die Lernerfahrung, auf sich allein gestellt zu sein. Vielerorts manifestierte sich dieser Trend in der Zentralisierung der Integrationspolitik im Bürgermeister:inbüro.7 Trotz dieser Boomphase entstanden in einem Großteil der Kommunen erst nach 2015 entsprechende Programme und Strukturen.5
Die kommunalen Aufgabenfelder im Bereich Integrations- und Migrationspolitik sind Bildung, Erwerbsarbeit und Wohnen.9 Wegen der föderalen Struktur der BRD haben die Kommunen v.a. hinsichtlich der Unterbringungssituation handhabe. Die Art und Weise in der Kommunen das Wohnen für Menschen mit prekärem Aufenthaltsstatus organisieren, konstituiert das kommunale Grenzregime. Hierin entscheidet sich, welche Menschen Bewegungsfreiheit genießen und welche nicht.
Quelle: Eigene Darstellung
Quelle: Eigene Darstellung
Kommunalisierung des Grenzregimes als Lokalisierung der Krisenregulation
Die Kommunen sind weder Bund noch Land ausgeliefert, sondern genießen erhebliche Entscheidungsspielräume,9 entlang derer sie das Grenzregime maßgeblich gestalten können. Ein Grenzregime ist ein Aushandlungsprozess zwischen Akteur:innen sowie in tiefere historisch-systemische Strukturen und Diskurse eingebettet. Und auch People on the Move haben verschiedene Optionen mit denen sie das Grenzregime immer wieder herausfordern.10 Aus diesem Grund ist von einer Vielzahl an Grenzregimen auszugehen, die sich zwischen einzelnen Kommunen unterscheiden.
Grundlage für die Verteilung Asylsuchender auf die Erstaufnahmeeinrichtungen ist der Königsteiner Schlüssel.
Der Königsteiner Schlüssel ist ein Instrument, das ursprünglich die Länderbeteiligung an gemeinsamen Finanzierungen zwischen Bund und Länder festlegt. Entsprechend leitet sich der zu verrichtende Anteil aus der Bevölkerungsdichte und dem Steueraufkommen ab. Entlang dieser Quote bzw. dem errechneten Schlüssel erfolgt auch die Erstverteilung von Asylbewerber:innen.
Ab diesem Zeitpunkt haben die Menschen sozusagen das innere Grenzregime erreicht und unterliegen fortan der Residenzpflicht: Je nach Bundesland gelten liberalere oder restriktivere Bewegungsfreiheiten im jeweiligen Einzugsgebiet der Ausländerbehörde. Bei unsicherem Lebensunterhalt kann eine Wohnsitzauflage greifen, die das Wohnen in einem bestimmten Ort vorschreibt. Entsprechende Verstöße können gar zur Inhaftierung und der Verfahrenseinstellung führen. Ausgehend von dieser Station werden die Menschen an die Kommunen verteilt und sollen hier in Gemeinschaftsunterkünften untergebracht werden.10
Selektives kommunales Grenzregime: Die sterbende Stadt Altena
In der nordrhein-westfälischen Kleinstadt Altena etablieren sich ab 2015 erstmalig Prozesse und Strukturen im Bereich Migration und Integration. Zunächst geht es darum, die Krise der bundesdeutschen Grenzregimepolitik temporär abzufedern. Alsbald folgen weitere Maßnahmen, darunter die Versorgung mit Wohnraum6 und sogar die Mehraufnahme von Geflüchteten über das zugewiesene Kontingent hinaus.11
So kommt es zur Kooperation mit dem privaten Wohnungsunternehmen Altenaer Baugesellschaft, wodurch leerstehender Wohnraum nutzbar gemacht wird.12 Von Beginn an werden die gefühlten Ängste und Ressentiments der Bevölkerung ernstgenommen, aber die Geflüchteten nicht außerhalb, sondern im Zentrum der Stadt untergebracht. Neben einer konfliktsensiblen Verteilung der Geflüchteten werden Nachbarschaftsmentor:innen eingesetzt. Dennoch kommt es zu vereinzelten rechten Gegenbewegungen13 und rassistisch motivierten Anschlägen.14
In Altena ist der (liberale) Migrationsdiskurs stark ökonomisch geprägt. Das Rathaus betont demographische Herausforderungen, Wohnungsleerstand und Arbeitskräftemangel.6 Insbesondere seit den 1970er Jahren geht die Bevölkerungsentwicklung bei parallelem Arbeitsplatzverlust stetig nach unten. Ein entscheidender Grund ist der durch die Öl- und Wirtschaftskrise angestoßene Strukturwandel in der Metallindustrie.15 Vor diesem Hintergrund erfolgt die gemeinsame Integrationsanstrengung von sozialen, nachbarschaftlichen, wirtschaftlichen und kommunalpolitischen Akteur:innen im Bereich Wohnungsunterbringung – aber auch Bildung und Soziales – insbesondere mit Blick auf die wirtschaftliche Zukunft Altenas.6 Hieran zeigt sich, dass der „nationale Wettbewerbsstaat“16 von der lokalen Wettbewerbskommune überholt wurde. Vielfalt, kulturelle Offenheit oder ein tolerantes Image bestimmen hier längst die Wettbewerbsfähigkeit.17 In schrumpfenden Kommunen wird das auch in Zukunft der bestimmende (Wirtschafts-)Faktor sein – auch, da jede:r Einwohner:in mehr Geld aus den Töpfen des Finanzausgleichs bringt.9
Restriktives kommunales Grenzregime: Immobilienkapitalismus und PEGIDA in Dresden
Menschen, die sich im Asylbearbeitungsprozess befinden, ist es in Dresden generell nicht gestattet, eine eigene Wohnung anzumieten. Die übliche Unterbringungsform sind daher städtische Massenunterkünfte und Wohngemeinschaften.10 Für die weitere Unterbringung nach Klärung des offiziellen Asylstatus kooperiert Dresden mit Vereinen18 und dem privaten Wohnungsunternehmen WOBA Dresden GmbH.
Dresden verzeichnet seit Jahren einen moderaten aber stetigen Einwohner:innenzuwachs und damit eine erhöhte Wohnungsnachfrage.19 Seit dem Verkauf des ehemals städtischen Wohnungsbauunternehmens WOBA Dresden GmbH – inzwischen Teil der Vonovia-Gruppe – verschärfen sich Wohnungssituation und Mietpreisentwicklung dramatisch, da das Privatunternehmen den ausgehandelten Sozialauftrag quasi ignoriert und sich v.a. um die Modernisierung von Premiumobjekten kümmert. Ab 2007 entfaltet die Finanzkrise das volle Wachstumspotenzial des Dresdner Immobilienkapitalismus.20 Im langen Sommer der Migration kommen kurzfristig zusätzliche Wohnraumverteilungsfragen auf die Stadtverwaltung zu. Aufgrund des Verteilungsschlüssels in Sachsen werden 13,5% aller Asylersuchenden auf die Hauptstadt Dresden verteilt.10 Die Wohnungsvermittlung nach der Klärung des offiziellen Asylstatus erfolgt oft in Gebiete außerhalb der Kernstadt, die auf dem angespannten Dresdner Wohnungsmarkt weniger gefragt sind. Hier kommt es allerdings überdurchschnittlich häufig zu rassistischen Anfeindungen und Übergriffen.10 2017 beschließt der Lenkungsausschuss Asyl der sächsischen Landesregierung eine landesweite Wohnsitzauflage:
Wenn wir nicht gegensteuern, gibt es einen enormen Zuzug in die großen Städte, allen voran Dresden und Leipzig21
Sächsische Integrationsministerin Petra Köping (SPD)
Wenn wir nicht gegensteuern, gibt es einen enormen Zuzug in die großen Städte, allen voran Dresden und Leipzig21
Sächsische Integrationsministerin Petra Köping (SPD)
NGOs und engagierte Privatpersonen fordern dieses restriktive kommunale Grenzregime immer wieder heraus. Da der deutsche Wohnungsmarkt für Menschen außerhalb der weißen Dominanzgesellschaft schwerer zugänglich ist, unterstützen nichtstaatliche Akteur:innen in Dresden insbesondere organisatorisch und symbolisch bei der Wohnungssuche. Einzelne Engagierte und Initiativen mieten selbst Wohnungen an und übergeben sie dann an von rassistischer Diskriminierung Betroffene.10 In verschiedenen deutschen Städten organisieren sich aufgrund der selbstorganisierten Refugee-Proteste 2012 und der partiell offenen Grenzen ab 2015 rechte und wohlstandschauvinistische Gegenbewegungen.1
Zu diesem zählen auch die völkisch-rechtsextreme Bewegung PEGIDA, die sich 2014 in Dresden gründet23, 24 und die WOBA. Hierbei beteiligt sich die WOBA natürlich nicht an rechten Aufmärschen, aber sie verfolgt dennoch implizit vergleichbare Ziele; allerdings aus einer kapitalistischen Logik heraus, die sich an der Profitmaximierung und der Bevorzugung zahlungskräftigerer Mieter:innen gegenüber weniger zahlungskräftigerer orientiert.
Fazit
Die Kommunen nehmen eine entscheidende Stellung in der bundesdeutschen Migrations- und Grenzpolitikpolitik ein und können diese maßgeblich beeinflussen. In Altena etabliert sich ein eher selektives Grenzregime. Aus wirtschaftlicher Motivation heraus werden die Geflüchteten in leerstehenden Wohnungen inmitten der Stadt untergebracht. Dadurch gelingt es sowohl die kurzfristige Krise des nationalen Grenzregimes als auch den seit den 1970er Jahren einsetzenden Strukturwandel erfolgreich zu regulieren. Auch in Richtung geflüchteter Menschen wirkt dieser Trend positiv, weil sich rechte Gegenbewegungen nicht gegen die insgesamt (wirtschafts-)liberal orientierte Zivilgesellschaft durchsetzen können. Demgegenüber zeigt sich in Dresden ein restriktives Grenzregime. Bereits die Weltwirtschaftskrise ab 2007 und die Privatisierung der WOBA bringen die kommunale Gemeinwohlorientierung in die Krise. Ab 2015 wird der Druck auf den Wohnungsmarkt noch zusätzlich erhöht. Die WOBA reiht sich durch die Unterbringung von Geflüchteten außerhalb der Stadt als Akteur:in der sozialen Kontrolle entlang einer xenophob-wohlstandschauvinistischen Gegenbewegung ein, während die liberale Zivilgesellschaft das Versagen von Staat und Markt abfedern. Durch diese Triade kann letztlich die Immobilienkrise, erfolgreich (temporär) reguliert werden.
Autor:innen:
Joschka
Quellen
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- Borri, Giulia/Fontanari, Elena (2015): Lampedusa in Berlin: (Im)Mobilität innerhalb des europäischen Grenzregimes, PERIPHERIE – Politik, Ökonomie, Kultur (35), S. 193-211.
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